José Luis Hernández Rodríguez
Carlos Santos Ancira^*

Con las reformas al Artículo 27 constitucional se fortaleció la concepción de que la Reforma Agraria no es sinónimo de reparto de tierras, sino que se ocupa por igual de la organización social, la modernización de la producción y el desarrollo sustentable con justicia y equidad.

En este sentido, la actuación de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) se desarrolla con apego a dicha concepción y en un nuevo marco de relaciones entre el Estado, los ciudadanos y sus organizaciones. Se parte del respeto a los asuntos internos de las organizaciones sociales y del reconocimiento a la representatividad democrática de sus dirigencias y liderazgos.

Se reconoce que los problemas de desarrollo social y comunitario sólo pueden ser resueltos conjuntando las acciones del gobierno con la participación de los campesinos y sus organizaciones, buscando perfeccionar los procedimientos de consulta para llegar a acuerdos sin perder de vista el interés general.

Con base en lo anterior, en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se establece que deben crearse mecanismos de interlocución gubernamental permanentes, para conocer y tomar en cuenta la opinión de las organizaciones sociales acerca de los problemas nacionales y sus propuestas de solución.

En atención a ello se han creado instancias de participación plural, conformadas por dependencias del sector público, organizaciones campesinas, de productores y propietarios rurales, con el propósito de contribuir a la definición de las líneas de política y programas operativos para enfrentar la problemática agraria del país.

Con la creación de dichas instancias, la presente administración pretende hacer manifiesta una actitud incluyente, fundamentada en la concertación y no en el enfrentamiento estéril con los actores sociales y políticos del medio rural.

Respecto al Sector Agrario, dichas instancias han operado en un ambiente de pluralidad y amplia libertad, lográndose importantes convergencias sobre cuestiones sustantivas que han servido de base para la definición e instrumentación de los Acuerdos Agrarios.

Los Acuerdos Agrarios se elaboran a partir de una revisión minuciosa de la demanda acumulada por cada organización campesina; se analizan y clasifican los asuntos según su situación jurídica, incluidos aquellos casos que, no contando con un expediente en trámite, implican una problemática que resulta imperioso atender.

Conceptualmente los Acuerdos Agrarios son instrumentos de entendimiento y concertación para la atención de asuntos agrarios de diversa naturaleza. En términos prácticos, son un producto de la corresponsabilidad entre la SRA y las organizaciones campesinas. Con ellos se busca ordenar la actividad con las organizaciones campesinas, para llegar a la solución definitiva de todos los asuntos que, a lo largo de varios años, han venido gestionando ante la institución; impulsando con ello la legalidad en el campo para generar las condiciones que permitan el desarrollo agrario en nuestro país.

La Secretaría de la Reforma Agraria ha signado estos Acuerdos Agrarios con las organizaciones que integran el Congreso Agrario Permanente (CAP), así como también con otras que participan en la Comisión Intersecretarial del Gabinete Agropecuario (CIGA) y, en muchos casos, con organizaciones cuya presencia es regional o local.

Los Acuerdos Agrarios se han elaborado considerando criterios fundamentales, tales como:

• estricto apego a la legislación agraria;
• establecimiento de fechas de cumplimiento;
• reconocimiento integral de las minutas de asuntos de las organizaciones;
• alternativas con sustento jurídico a situaciones no previstas en la legislación, y
• corresponsabilidad en su cumplimiento.

En la celebración de los Acuerdos participan de manera directa tres instancias: la SRA, la organización campesina y la Procuraduría Agraria:

• La Secretaría, representada por su titular, se compromete a atender y desahogar los asuntos de su competencia con prioridad, estableciendo que los compromisos derivados de resoluciones que competen a las autoridades judiciales, se sujetarán a los tiempos que les son propios a dichas instancias.
• La organización campesina, representada por su dirigente, se compromete a informar a sus agremiados sobre el contenido del Acuerdo, reconociendo que quedan superadas todas las negociaciones y planteamientos relacionados con las demandas de tierra que sus afiliados y simpatizantes han presentado ante la Secretaría, comprometiéndose a orientarlos para que actúen en el marco de la legalidad.
• La Procuraduría Agraria, representada por su titular, atestigua la suscripción de los Acuerdos y se compromete a brindar asistencia y asesoría jurídica en el desahogo de los asuntos y a intervenir en el caso de suscitarse controversia con motivo de la interpretación o cumplimiento de los compromisos.

En términos generales, los Acuerdos Agrarios agrupan los compromisos en cuatro partes principales: asuntos de trámite; posesiones irregulares, y asuntos concluidos, dentro de los cuales se seleccionan los atendibles en términos de organización y fomento.

Por sus características y la naturaleza del compromiso asumido por la Secretaría, cada grupo de asuntos implica una atención prioritaria e integral, que necesariamente involucra a todas las áreas e instancias centrales y territoriales del Sector Agrario.

1. Asuntos de trámite: todos estos asuntos, como son el rezago agrario,¹ actividades jurídicas y administrativas; expropiaciones, colonias y terrenos nacionales; regularización de predios y posesiones precarias; cumplimiento sustituto de ejecutorias y modificaciones a mandamientos de gobernador por resoluciones presidenciales o del Tribunal Superior Agrario, son atendidas conforme a los procedimientos, normatividad y plazos establecidos, aplicables a cada caso, considerando que los compromisos que se deriven de las resoluciones que competan a las autoridades jurisdiccionales, se ajustarán a los tiempos que les son propios a dichas instancias.
2. Posesiones irregulares: estos asuntos son atendidos previa investigación de los datos aportados por los interesados y con sustento en la normatividad establecida, según se trate de posesiones irregulares en propiedad privada (incluyendo los desalojos), en propiedad social (ejidos y comunidades) o en propiedad pública.

En este tipo de asuntos, el papel de las Coordinaciones Agrarias (CA) y las propias organizaciones campesinas es de gran importancia y responsabilidad, pues la determinación de la elegibilidad de los casos depende fundamentalmente de la objetividad, precisión y oportunidad en que se hayan llevado a cabo los trabajos de investigación.

De igual forma, en la elaboración de los padrones de posesionarios o beneficiarios participan de manera conjunta las Coordinaciones Agrarias y las organizaciones campesinas, lo que garantiza que estén integrados con toda veracidad y formalidad; condición necesaria para que sean las listas definitivas a favor de las cuales se realice la regularización de los predios.

3. Asuntos de organización y fomento: se trata de asuntos concluidos desde el punto de vista de su trámite agrario en los que, a través de la Dirección General de Coordinación, se promueven alternativas de tipo productivo.

Contenido de los Acuerdos Agrarios

Asuntos de la firma

Entre agosto de 1996 y abril de 1998 se han firmado a nivel central 33 Acuerdos Agrarios, correspondientes a 30 organizaciones campesinas,2 abarcando un total de 5,974 asuntos de los cuales:

• 3,946 (66%) se identificaron como concluidos al momento de la firma, aceptando las organizaciones que ya no son materia de atención en términos de algún trámite agrario pendiente de resolver por parte de la Secretaría. De estos asuntos, en 1,498 casos se asumió el compromiso de brindar apoyos en materia de organización y fomento.
• 2,028 (34%) asuntos considerados en trámite, que la Secretaría se comprometió a desahogar conforme a los procedimientos aplicables a cada caso.

Como parte de los Acuerdos Agrarios, actualmente se tiene un registro total de 5,860 asuntos, sin embargo, en relación con los 5,974 firmados originalmente, existe una diferencia de 114 casos, lo cual se debe a que 48 se dieron de baja por estar repetidos dentro de los acuerdos; 75 por encontrarse en acuerdos de diferentes organizaciones, y 9 se agregaron de cláusulas especiales.

De este modo, los asuntos actuales en Acuerdos Agrarios se distribuyen de la siguiente manera:

• Concluidos: 3,510 (2,448 a la firma y 1,062 con posterioridad).
• En trámite: 845 (que representan 14.1% del total de asuntos firmados).
• Organización y fomento: 1,505 (de los cuales 43 están concluidos y 1,462 se encuentran en proceso de atención).

Los 845 asuntos en Acuerdos Agrarios que actualmente se encuentran en trámite, se clasifican de la siguiente manera:

* Tomando como base los procedimientos correspondientes a cada tipo de asunto, el avance promedio refleja lo que han recorrido los asuntos en trámite hasta el momento.
ne, no especificado.

Al considerar los asuntos en trámite por organización, es necesario aclarar que el total presenta una diferencia de 39 casos debido a que se toman en cuenta los asuntos gestionados por más de una organización.

De este modo, cabe resaltar que el total es de 884 asuntos en trámite, concentrados principalmente entre las organizaciones que pertenecen al Congreso Agrario Permanente, sumando 69.7% de los casos, lo cual se puede apreciar en los siguientes cuadros:

El que la mayoría de los asuntos se distribuyan entre las organizaciones afiliadas al CAP, se explica porque es el organismo al que pertenecen las centrales más representativas a nivel nacional.

De estas organizaciones, resalta que 48.9% de los asuntos son gestionados tan sólo por tres centrales, que son la CNC, la CCC y la CCI.

Otro grupo significativo de organizaciones del CAP estaría conformado por tres centrales que suman 15.4% de asuntos en trámite, que son la coduc, la unta y la unorca.

Un tercer grupo de las organizaciones pertenecientes al CAP estaría integrado por cuatro centrales, que suman 5.4% de los casos, que son, la UGOCP-GSC, la UGOCM-JL, la CAM y la ALCANO.

Los asuntos en trámite de las organizaciones con Acuerdo Agrario que no pertenecen al CAP representan 30.3% del total, concentrándose los casos principalmente en las siguientes seis organizaciones: AC, CONSUCC, UGOCM-UNICA, MAIZ, UCD y CUT-SON.

Al considerar los asuntos en trámite en Acuerdos Agrarios por Representación, los casos presentan significativos desequilibrios en su distribución, como lo muestra el siguiente cuadro:

Como se observa, la mayoría de los asuntos en trámite están concentrados fundamentalmente en cuatro representaciones agrarias, que suman 62.4% de los casos: Golfo, Noroeste, Occidente y Pacífico. Aunque resalta el hecho de que en la Representación del Golfo se concentra 25% de todos los casos.

El resto de las representaciones, incluyendo los asuntos correspondientes a las dos especiales, suman 37.6% del total de asuntos en trámite.

Es importante destacar que, en la mayoría de los casos (71.1%), la carga principal de asuntos en trámite corresponde a las sedes de las representaciones agrarias, siendo ilustrativos los casos de Veracruz, Sonora, Jalisco, Sinaloa, Tamaulipas, Michoacán, Hidalgo, Chihuahua y Puebla.

Cabe insistir en que se trata de asuntos concluidos desde el punto de vista de su trámite agrario en los que, a través de la Dirección General de Coordinación, se promueven alternativas de tipo productivo.

En coordinación con los dirigentes de las organizaciones, dichos grupos campesinos son asesorados para la constitución de figuras asociativas, la generación de proyectos productivos y la gestión de apoyos ante las instituciones nacionales de crédito y fomento, correspondiendo a los propios grupos satisfacer la normatividad y los requisitos que determinen las dependencias competentes.

En la actualidad, los 1,462 asuntos de organización y fomento que se atienden, se distribuyen por organización de la siguiente manera:

Del cuadro anterior resalta que 44% de los asuntos de organización y fomento que actualmente se atienden están concentrados básicamente en tres organizaciones que son la CNC, CCC y CCI.

Por otro lado, al considerar dichos asuntos por Representación Agraria, la situación es la siguiente:

Como se ve, la mayoría de los asuntos en trámite están concentrados fundamentalmente en tres representaciones agrarias, que suman 53% de los casos: Golfo, Noroeste, Centro. Nuevamente resalta el hecho de que casi la cuarta parte del total de los casos se concentran en la Región del Golfo.

El resto de las representaciones (las que aparecen en el cuadro después de la del Centro), incluyendo los asuntos correspondientes a las dos Especiales, suman 47% del total de asuntos de organización y fomento atendidos.

Igualmente destaca que, en la mayoría de los casos (62.4%), la carga principal de asuntos en trámite corresponde a las sedes de las representaciones agrarias, siendo ilustrativos los casos de Veracruz, Sonora, Jalisco, Tamaulipas, Michoacán, Sinaloa, Chihuahua y Puebla.

Considerando que el cumplimiento de los Acuerdos Agrarios suscritos implica un esfuerzo coordinado de las diversas áreas sustantivas, la estructura territorial e instituciones del Sector Agrario en sus respectivos ámbitos de competencia, se hizo necesaria la definición de una estrategia que garantizara el desahogo en tiempo y forma de los compromisos adquiridos. Dicha estrategia, en términos generales, se ha basado en lo siguiente:

1. Conformación de un "Comité de Seguimiento y Evaluación para el Cumplimiento de los Acuerdos Agrarios".
2. Creación e instrumentación de un "Sistema de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos Agrarios" en la estructura territorial.

El Comité de Seguimiento y Evaluación se constituyó por Acuerdo del Secretario del Ramo, el 11 de febrero del año de 1997, para cumplir con los siguientes objetivos generales:

1. Promover los mecanismos de coordinación entre las áreas sustantivas de la Secretaría de la Reforma Agraria, sus organismos desconcentrados y las entidades paraestatales que integran el Sector Agrario, para el desahogo de la totalidad de los asuntos de los Acuerdos Agrarios.
2. Establecer e instrumentar un sistema de información que garantice un seguimiento sistemático de los avances de cada uno de los asuntos y que permita ofrecer respuestas oportunas a cada organización campesina.
3. Evaluar el avance de los asuntos y, para el caso de que presenten una problemática especial o concurran situaciones imprevistas, tomar las medidas necesarias para cumplir en tiempo y forma con los compromisos adquiridos en los Acuerdos Agrarios.

Por la naturaleza de los diversos asuntos comprometidos en los Acuerdos Agrarios y con la finalidad de garantizar su atención oportuna e integral, el Comité ha funcionado como una instancia colegiada a la que acuden los responsables tanto de las áreas sustantivas de la SRA, como de diversas instituciones que integran el Sector Agrario, manteniendo así una comunicación permanente que ha facilitado la atención oportuna de los Acuerdos Agrarios.

Por otro lado, con el propósito de acercar las respuestas a los campesinos, beneficiarios en última instancia de los Acuerdos Agrarios, se determinó la creación de un "Sistema de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos Agrarios" en la estructura territorial.

Dicho "Sistema" ha estado operando fundamentalmente a través de las Coordinaciones Agrarias, áreas e instituciones del Sector Agrario, con base en la celebración de audiencias de trabajo en las que se revisan los avances en el Acuerdo Agrario de las organizaciones que lo solicitan, en los siguientes términos:

• Se verifica que se trate de los asuntos comprometidos en el Acuerdo Agrario correspondiente.
• Se comprueba, de acuerdo con el tipo de asunto, que se está cumpliendo en tiempo y forma con compromisos.
• En el caso de respuestas terminales, los asuntos se tipifican según la forma en que se concluyen y se le hace entrega a la organización de los soportes correspondientes.
• En el caso de avances en el trámite, los asuntos se tipifican según la situación que guardan, precisando si el asunto sigue siendo responsabilidad del área o institución que informa, o si su situación hace necesaria su reclasificación y reasignación.
• En el caso de que la organización considere que la respuesta no sea precisa, se compromete una aclaración que se ofrece en la siguiente audiencia programada.

^{*Ambos se desempeñan como funcionarios en la Unidad de Concertación Agraria de la Subsecretaría de Ordenamiento de la Propiedad Rural de la Secretaría de la Reforma Agraria.}

1. Actualmente concluidos en su totalidad.
2. La diferencia en el número de Acuerdos respecto al total de organizaciones, se debe a que en el caso de la CCC se firmaron tres Acuerdos Agrarios: uno de carácter general y dos específicos para los asuntos de Veracruz y Sinaloa, respectivamente. El otro caso es el de MAIZ, con quien se firmó un Acuerdo de carácter general y otro para los asuntos de Jalisco.
3. Cabe aclarar que a la firma del Acuerdo esta organización se autodenominaba Unión Campesina Democrática-Rafael Carbajal, por tratarse de un grupo escindido originalmente de dicha central.